ОтГеоргийОтветить на сообщение
КГеоргийОтветить по почте
Дата01.07.2004 22:39:40Найти в дереве
РубрикиТексты;Версия для печати

"Отеч. записки". Бюрократия начинает, но: выигрывает ли? (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=811

Бюрократия начинает, но: выигрывает ли?

Ольга Анчишкина

По мнению наблюдателей, внутреннее противоречие проводимой в настоящее время реформы административной системы состоит в том, что она
была инициирована и осуществляется самой этой системой. И даже аппаратный блицкриг весны нынешнего года представляется, в этой
связи, механистичным организационно-штатным мероприятием.
Между тем реформа - закономерный этап развития российской государственности. А потому не случайны ее ход и промежуточные результаты.

Первый этап

Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За
десятилетний переходный период к нему прибавились институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные
палаты, реестровые службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и другие. В результате
административная система значительно усложнилась, а компетенции отдельных ее звеньев изрядно запутались. Характерный пример: к
началу реформы только на федеральном уровне функции государственного (надведомственного) надзора в сфере предпринимательства
осуществляли более 40 структур исполнительной власти - и это не считая силовых ведомств[1]. В других сферах также действовали
органы, специально созданные для целей надзора[2]. В федеральных ведомствах было сформировано порядка 27 самостоятельных контрольных
департаментов. Дополнительно внутри подразделений, не являющихся контрольными по основному назначению, работали отделы, инспекции,
управления по надзору за различными сферами хозяйственной жизни.
Значительный объем контрольных функций был возложен на территориальные органы федеральных органов власти. К сфере госконтроля с
энтузиазмом подключались государственные агентства, предприятия, холдинги, научно-исследовательские институты, иные уполномоченные
учреждения[3].
Недееспособность и громоздкость административной системы уже к 1997 году достигли критического уровня. В обществе отчетливо
сформировался запрос на создание результативной и недорогой бюрократической машины, сфера действия которой была бы ограничена
предметами собственно государственного ведения.
Президент Российской Федерации в первых же строках самого первого Послания Федеральному cобранию в 1997 году заявил <?о самом
главном - о наведении порядка во власти>.

Россия вошла в период развития, напоминающий эпоху Реформации. Тогда европейская буржуазия тоже потребовала, только от властей
церковных, удешевления всей клерикальной системы, упрощения институтов, вплоть до полной ликвидации некоторых из них, уменьшения
числа посредников между властью (высшей) и людьми, передачи ряда полномочий от церковных служащих самим верующим.
Административная реформа была заявлена политически и началась организационно созданием (7 мая 1997 года) Комиссии по разработке
Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента Российской Федерации. Ее архитектура
выстраивалась постепенно, по мере развития практики государственного строительства, что естественно для исторических явлений, тесно
связанных с политическим, экономическим, правовым, социальным контекстом.
Описание хронологии событий: установления правовых норм, реализации решений, образования и упразднения комиссий - позволяет выделить
несколько этапов процесса, различающихся между собой по содержанию решавшихся задач и по глубине проявившихся в их пределах
общественных конфликтов, и уловить тектонические сдвиги, вследствие которых <?трясет> административную поверхность.
Анализ основных реформаторских идей показывает, что на начальном этапе, примерно с 1997 года до конца 2002-го, задачи
преимущественно формулировались в терминах рационализации хозяйственной жизни. Основной задачей считалось разрешение конфликта
нового рыночного общества и старой командной бюрократии, унаследованной от советской социалистической системы. Тогда затрагивалась
даже не сама верхушка айсберга государственного управления, а только отдельный элемент, маленькая, но чрезвычайно чувствительная
сфера - прямое властное регулирование хозяйственной практики самостоятельных экономических структур - новых российских частных
собственников. Данный конфликт носил преимущественно экономический характер и заключался в борьбе различных слоев российского
социума за долю в общественном продукте.
Неудивительно, что начальный этап реформы, который можно определить как экономический, проходил под знаменем <?дебюрократизации>.
Главными опорными пунктами реформаторов были Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (далее - МЭРТ) и
Правительственная комиссия под председательством Алексея Кудрина[4].
Во многом именно усилиями МЭРТа были приняты три важнейших Федеральных закона[5], ограничивавшие возможности необоснованного
нарушения прав и свобод предпринимательской деятельности.
Снималось значительное число административных препятствий для бизнеса. Каждый гражданин получал право в пятидневный срок при
соблюдении закрытого[6] перечня сведений и документов начать собственное дело. Тем самым в административном праве утверждался
заявительный, а не разрешительный принцип регистрации предприятия.
Эффект разорвавшейся бомбы имело установление принципа плановости проверок и сужение за счет этого возможностей федеральных и
региональных органов исполнительной власти произвольно вторгаться в хозяйственные дела организаций при проведении пожарного,
санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, торгового, экологического и некоторых других видов надзора.
В этих же сферах госрегулирования упорядочивались полномочия лицензирующих органов. А сам перечень лицензируемых видов бизнеса
сократился, по подсчетам юристов, с 214 до 120.
Системное изменение внес последовавший закон о техническом регулировании[7], также разработанный при непосредственном участии МЭРТа.
Следование стандарту - один из столпов плановой экономики - было объявлено делом добровольным. А обязательные требования, выраженные
в технических регламентах, должны были фиксироваться в актах прямого действия - законах или постановлениях Правительства России.
Объективно меры по дебюрократизации оказали и сейчас продолжают оказывать положительное влияние на экономику. Однако основы для
радикального удешевления государственной машины ими заложено не было, поскольку значительный пласт административных отношений не
реформировался: не затрагивался порядок налогового, валютного, бюджетного, страхового, банковского, биржевого и иных новых видов
контроля рыночных отношений. Новации не коснулись таможенного и иммиграционного законодательства[8]. На <?новые> рыночные аспекты
администрирования не распространялись также и нормы лицензионного законодательства, а именно: лицензирование профессиональных
участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, биржевой, страховой, нотариальной и внешнеэкономической деятельности,
использования результатов интеллектуальной собственности.
Аналогично рассматривалась административная реформа и в рамках Комиссии Кудрина. Из всего возможного спектра вопросов на ее площадку
были вынесены административные ограничения в таких - <?старых> - сегментах госаппарата, как: государственный энергетический надзор,
подходы к финансированию Госстандарта России (с учетом законодательства о техническом регулировании), административные ограничения
при осуществлении государственного пожарного надзора, функции Минсельхоза, в том числе по ветеринарному, фитосанитарному,
племенному, семенному и иным <?старым> видам контроля.
Тем самым, вне зависимости от личных убеждений реформаторов, общественно-политические задачи реформы достигались преимущественно за
счет урезания полномочий старой государственной машины, унаследованной от командной экономики, и укрепления <?новых> регуляторов
рынка[9].
Причем и сами реформаторские предложения исходили не из всех, а именно из новых сегментов государственного аппарата -
преимущественно МЭРТа, сформированного из бывших либеральных сотрудников научных институтов, фондов и других экспертных организаций,
которые ни в прошлом, ни в настоящем не исполняли на практике функций пожарников, санитарных врачей, энергетиков, ветеринаров и т.
п. Они были материально независимыми и свободными от рутины. Однако в этой <?легкости> была их аппаратная слабость. А реформа
добавляла им административного веса.
При анализе общественных явлений всегда необходимо разделять внутренние устремления людей и суммарный вектор, формирующийся от
взаимного влияния этих устремлений друг на друга. У общественных феноменов содержание накапливается относительно независимо от
частных намерений и устремлений действующих лиц[10]. Теперь, по прошествии нескольких лет, понятно, что на первом этапе реформы
базовое противоречие между обществом и государством трансформировалось в соперничество между отдельными группами чиновников внутри
самого государственного аппарата.
Внося изменения во властные полномочия отдельных профессиональных групп и социальных слоев, класс российского чиновничества
стремился сохранить за собой прибыльные виды деятельности и одновременно закрепить изменяющуюся политическую расстановку сил.
Внутреннее напряжение в бюрократической системе резко возросло. Принятие решений затормозилось. Экономический этап реформы выдохся.

Второй этап

Второй этап реформы начинается в 2003 году. Его концептуальные основы заложил Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003
года ?824 <?О мерах по проведению административной реформы в одах>, где, в частности, был определен базовый принцип всех
последующих преобразований: организационное разделение правоустанавливающих, контрольных и распорядительных функций государственных
органов. А реформа административной системы нацеливалась на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность,
пересмотр функций федеральных органов исполнительной власти, завершение процесса разграничения полномочий между органами
исполнительной власти различных уровней.
Одновременно, в соответствии с принятыми в 2003 году законодательными актами, предметом изменений стали также и иные сегменты
административной системы: правовые основы государственной службы, административные правонарушения и административная
ответственность, административно-правовые режимы, принципы финансирования бюджетной сферы.
Тем самым реформа распространилась фактически на все сферы административных отношений. Краткий обзор регулирования каждой из них
позволяет уловить трансформации процесса в целом.
Деятельность в сфере пересмотра функций органов исполнительной власти и вопросов государственного управления в сферах экономики,
социально-культурного и административно-политического строительства была самая интенсивная на протяжении всего времени реформы. С
2000-го по апрель 2004 года по данному направлению было издано в общей сложности почти тысяча нормативных правовых актов (законов,
указов Президента, постановлений Правительства). При этом в 2003 году главные содержательные решения были приняты Комиссией Бориса
Алешина[11].
Как известно, Комиссия осуществила <?сквозную> проработку функций федеральных органов исполнительной власти, закрепленных за ними
Конституцией России, кодексами и другими федеральными законами, а также указами Президента России, положениями о соответствующих
федеральных органах исполнительной власти, федеральными целевыми программами, иными документами, утвержденными постановлениями
Правительства России. К марту 2004 года было проштудировано более 4 000 соответствующих нормативных записей при одновременной работе
семи рабочих групп, а внутри них - нескольких экспертных групп. Всего к работе Комиссии было привлечено, по утверждению Б. С.
Алешина, порядка тысячи человек.
В итоге признано избыточными порядка 800 функций, дублирующими - 350, требующими сокращения масштабов применения - 500. И,
следовательно, предполагалось сократить админстративную нагрузку примерно на 30 процентов. Новации были значительны. Существенная
часть функций лицензирования предпринимательской деятельности была признана избыточной. Одновременно проработаны вопросы замещения
действующей системы лицензирования на аккредитацию. Избыточными признаны функции мониторинга[12], ведения реестров и отраслевых
балансов, экспертиз и внутриведомственного контроля, ведомственной сертификации, стандартизации, гарантийного и авторского надзора,
сбора сведений от хозяйствующих субъектов, предоставления в статистические органы бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов,
методического руководства, разработки правил и методов измерений и испытаний. Функции по взиманию штрафов с предпринимателей за
административные правонарушения было решено передать от ведомств в ведение судов. Только в судебном порядке должны были впредь
приниматься решения о прекращении предпринимательской деятельности. Значительный объем полномочий, ранее исполняемых в рамках
административного права, стал регулироваться нормами гражданского и договорного права. Непроцессуальные нормы заменены
процессуальными.
Но главное, Комиссия Алешина сделала первый шаг к <?секвестру> полномочий ведомств. И в этом смысле ею была решена самая трудная
политическая задача еще первого этапа административной реформы.
Вместе с тем, одновременно с достаточно последовательным ограничением прямого административного давления на экономику, Комиссия
принимала решения, сохранявшие возможность воссоздавать бюрократический пресс в негосударственных формах. Так, к примеру,
значительный объем ведомственной работы (контроль качества продукции и услуг, выработка протоколов оказания услуг, экспертиза и
иные) передавался от государственных органов в саморегулируемые организации. Тем самым <?старые> административные полномочия, в
значительной части, не уничтожались, а делегировались от государственных чиновников рынку, по существу - чиновникам от бизнеса.
Передача функций шла в условиях, когда саморегулируемые организации не были <?прописаны> в законодательстве, а действовавшие
профессиональные квазиобъединения во многом не соответствовали требованиям, предъявляемым в мире к подобному типу рыночных
институтов.
В конечном счете, такая <?дебюрократизация> ничем не отличалась от легальной приватизации функций государства структурами бизнеса. И
если раньше административная система сводилась к государственным служащим, то теперь административные полномочия могли присваивать
служащие негосударственных организаций. В общем, ликвидируемым бюрократам предоставлялся перспективный пакет социальных гарантий.
Открытым в Комиссии Алешина оставался главный вопрос реформы - о соответствии ведомственных функций задачам государственного
регулирования.
В области реформирования правовых основ государственной службы были установлены единые правовые и организационные основы
гражданской, военной и правоохранительной службы[13].
Установлены этические рамки поведения государственных служащих и введено понятие конфликта интересов при выполнении должностных
обязанностей[14].
В качестве целей реформирования было определено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней,
оптимизация затрат[15].
Введено понятие должностных (служебных) регламентов и определение на их основе обязанностей, полномочий и мер ответственности, а
также аттестаций и оценок эффективности и результативности деятельности государственных органов[16], причем задача оценки
деятельности государственных служащих состояла в повышении качества исполнения должностных обязанностей и оказываемых услуг.
В целях обеспечения открытости и взаимосвязи с гражданским обществом разработаны положения о создании в органах власти комиссий с
привлечением независимых экспертов для решения широкого перечня кадровых вопросов[17]. Предусмотрен ряд антикоррупционных механизмов
и подтверждено единство правового регулирования федеральной и региональной государственной службы.
Всего же с 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению административной реформы было принято порядка 117 законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
В области федеративного устройства и местного самоуправления были внесены кардинальные изменения в сверхчувствительную сферу
административных отношений - начал складываться реальный российский федерализм[18] и новый баланс власти и самоуправления[19].
Ключом к решению проблемы стало разграничение предметов ведения по уровням власти, согласование объемов расходных полномочий с
доходными возможностями каждого из уровней власти и преодоление дестабилизирующего влияния нефинансируемых мандатов (неисполняемых
обязательств казны) на административную систему в целом. Тем самым государственные органы субъектов Федерации и местные органы
власти теперь обязывались, а не могли, как было раньше, решать возложенные на них вопросы.
Новые законы ввели в поле правового регулирования более широкий круг отношений и обновили принципы их регулирования. Так применялся
принципиально новый подход к территориальной организации местного самоуправления[20]. И каждый тип муниципального образования -
поселение, муниципальный район, городской округ - обязывался решать свой круг вопросов[21]. И хотя в законе нет прямой формулировки
принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии закона. При
этом законом поставлены и пределы хозяйственной деятельности местных органов[22].
Для целей административной реформы принципиально и то, что законом расширена самостоятельность населения в решении местных вопросов
и введены такие формы <?прямой муниципальной демократии>, как местный референдум и публичные слушания.
Работа в области административных правонарушений и административной ответственности велась в направлении развития норм
административного права, заложенных ранее[23]. Всего с 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению было принято более 30
актов (законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ). Они касались административного обеспечения прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), правил применения контрольно-кассовой
техники, административной ответственности за нарушение условий лицензирования, новых проблем в дорожно-транспортных правонарушениях
и многого другого.
Но для целей исследования административной реформы интересен следующий аспект. В Послании 2003 года Президента Российской Федерации
Федеральному собранию сформулировано положение о необходимости <?сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между
гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов>.
По данному направлению каких-либо ключевых решений не зафиксировано. Основным инструментом <?разрешения> административных споров
остаются письма и жалобы граждан на действия чиновников. Об этом свидетельствует последовательное увеличение количества обращений на
имя Президента Российской Федерации во время его ежегодного предновогоднего телеинтервью и все возрастающий объем поступающей
корреспонденции, которая идет в вышестоящие органы государственной власти и чей главный адресат - также Президент Российской
Федерации[24]. Не внесено было ясности и относительно перспектив введения административного судопроизводства. Иными словами, на
втором этапе реформы не возникло значимых институтов обратной связи граждан и государства.
В сфере регулирования административно-правовых режимов[25] введенные в административный оборот правовые конструкции (миграционные
карты, квоты, виды на жительство, регистрация и другие) вновь позволили отдельным чиновникам силовых ведомств получать откупные у
лиц, не имевших регистрации, оформлять за государственный счет их <?отъезд> на родину и оказывать иные услуги[26]. В связи с чем,
после публичной критики, последовало внесение соответствующих законодательных поправок, вводивших упрощенную процедуру получения
российского гражданства и расширивших перечень оснований для получения гражданства, в частности для отслуживших не менее трех лет по
контракту в Вооруженных силах Российской Федерации.
В финансировании бюджетной сферы главным, наверное, остается провозглашение принципа получения финансовых средств по результатам
работы организации и ее отдельных членов. Бюджетирование, ориентированное на результат, становится одним из способов радикализации
административной реформы.
В целом следует заключить, что на втором этапе реформирование административной системы развивалось одновременно по нескольким
направлениям. Затрагивался широкий спектр административных правоотношений. Были подняты многочисленные и подчас специфические
аспекты административного устройства российского общества.
Наблюдалась тенденция к расширению объектов реформы. И нет уверенности, что все потенциальные объекты были выделены и в правовом
плане оформлены. Иными словами, нет уверенности, что <?границы> реформы уже установлены. В то же время не создавалось институтов,
обеспечивающих увязку множественных правовых конструкций между собой, согласовывающих темпы модернизации. Так, в публичном поле
отсутствуют ссылки на какие-либо документы или структуры, координирующие всю совокупность предпринимавшихся действий.
В итоге складывалось особое <?уравнение> реформы. Композиционно оно стало не только сложносоставным. Отдельные его элементы имели
своим основанием различные категории общественных связей и отношений. Кадровые вопросы госслужбы, бюджетирование, административные
регламенты и информационная прозрачность - эти и другие направления реформы имели различные алгоритмы и временные периоды правового
оформления, становления правоприменительной практики, затрачиваемые объемы финансовых ресурсов и организационных усилий.
В конечном счете, отдельные <?переменные> этого <?уравнения> характеризовались различными закономерностями. И степень свободы их друг
от друга, а также общего итога от поэлементного состава временно увеличилась.
А потому расширение масштаба реформы, втягивание в ее орбиту новых правоотношений вызывает необходимость сопряжения отдельных
направлений административной реформы между собой. И постепенно это трансформируется в самостоятельную задачу. Но пока единственным
<?гарантом> ее решения является, пожалуй, только Президент РФ.
По широте затронутых общественных отношений реформа на втором этапе вышла за пределы тех ограничений, которые отличают реформу (как
переустройство какой-либо стороны или института общественной жизни) от других категорий общественного развития (таких как эволюция,
прогресс, экономический цикл, смена общественно-экономических формаций и иных). Постепенно реформа превратилась в порядок
общественного развития, стала универсальным способом решения широкого круга общественных вопросов: модернизации вооруженных сил,
капитализации ЖКХ, регионального развития и многого другого[27]. Можно говорить об административной реформе как способе бытования
общественных явлений (в том числе, и явлений более высокого уровня), способом их операционализации. К примеру, показатели роста ВВП
рассматриваются как производные от сжатия размеров государства. А борьба с бедностью - в контексте реорганизации органов
государственной власти, перераспределения финансовых обязательств по уровням власти и обновления регламентов принятия решения.
Такое огосударствление общественной жизни проистекает из объективно существующего дефицита ресурсов вне государства для решения
жизненно важных задач. Но в любом случае превращение административной реформы в способ общественного бытия наблюдается как данность
уже с 2003 года и, значит, способствует завышению роли и значения административной реформы как способа решения общественных проблем.

Третий этап

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года ? 314 <?О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти>
ознаменовал наступление качественно нового этапа административной реформы.
Утвержденная структура федеральных органов исполнительной власти реализовывала на практике нормы Указа Президента Российской
Федерации <?О мерах по проведению административной реформы в одах>, которыми предусматривалось организационное разделение
правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных (оказание публичных услуг и распоряжение собственностью) функций. И хотя
последовательность проведенной реорганизации большинством экспертов поставлена под сомнение, радикальность сделанного вряд ли
оспорима. Пределы административных полномочий министерств, агентств и служб были очерчены достаточно жестко.
Постановления Правительства России, принятые в развитие Указа, закрепили введенную правовую конструкцию на уровне содержания
деятельности каждого из вновь создаваемых органов. При этом, как показывает анализ документов, в определении предметов ведения
органов были достаточно полно учтены и использованы выводы Комиссии Алешина. Функции, признанные ранее избыточными или дублирующими,
в целом изъяты из положений о новых органах.
При этом ряд решений носит более радикальный характер, чем предлагалось ранее (так исчезли, наконец, фантомы Госторгинспекции и
Росгосхлебинспекции). А отдельные <?перегибы> в <?комиссионных> выводах - напротив, выровнены (такие как признание избыточной функции
мониторинга).
Конечно, разовая и кардинальная реорганизация привела к краткосрочному <?аппаратному ступору>. Однако конфиденциальная информация,
поступавшая из бизнес-сообщества, позволяла утверждать, что <?кавалеристская атака> имела определенные антикоррупционные последствия.
Генезис российской буржуазии протекал при опоре на государственный аппарат. Представители бизнеса неоднократно выражали недовольство
<?чиновничьим произволом>, однако органы государственной власти осуществляли свои административные функции, в общем-то, по
согласованию с бизнесом или к обоюдному удовольствию чиновников и бизнесменов. И, что важно, с бизнесом не только крупным, а средним
и малым.
По расчетам Фонда <?Индем>, в начале реформы объем внебюджетных финансовых ресурсов, привлекаемых в органы госконтроля, определялся
интервалом возможных минимальных оценок, середина которого - 33,5 миллиарда долларов. Однако независимое натурное обследование
собственной емкости рынка контрольно-надзорных услуг показало, что она составляла в то время порядка 10 миллиардов долларов США[28].
Тем самым легальные и неформальные доходы самой административной системы от реализации контрольных функций оказались в три раза
меньше, чем расходы бизнеса на примерно те же цели.
Объяснений этому несколько. Во-первых, бизнес включает в расходы маржу, которую оставляет от оплаты <?барьеров> себе, в легальных и в
нелегальных формах.
Во-вторых, административный пресс осуществляется не только взятками. Вокруг административных препон создаются и развиваются
различного рода бизнесы, основным видом продукции которых является преодоление пресловутых барьеров. Также организуются
многочисленные конторы <?обязательных> и <?сопутствующих> услуг и товаров. В этих сегментах создавались рабочие места, платились
налоги, росли доходы и осуществлялись покупки, стимулирующие иные виды производств.
Сформировалась и укрепилась <?административная экономика>, являющаяся фундаментом воспроизводства тех деформаций рынка, с которыми и
ассоциируется административное давление. Зацементировались каналы обслуживания этих коммерческих интересов. Постоянен стал круг
чиновников, через которых предприниматели приучились решать производственные вопросы. Фактически у каждого из них наработались
многолетние связи в государственных органах и свои инспектора в пожарной охране, торговой инспекции, ветеринарной службе,
гортехнадзоре и в других <?нужных> ведомствах.
В этих условиях масштабная и одномоментная перетряска аппарата спровоцировала переподчинение, переименование, перепрофилирование,
смену действующих лиц, изменение порядка прохождения документов, разрыв согласовательного цикла, что способствовало разрушению
среды, питающей <?административную экономику>. И было бы неправильно игнорировать положительное влияние свершившегося аппаратного
надлома.
Но главное все же было не в этом. Уже нормотворчество второго этапа отчасти сместило ранние экономические приоритеты реформы.
Ключевые из установлений 2003 года закладывали предпосылки для улучшения качества публичных услуг, усиления исполнительской
дисциплины, ответственности, предотвращения мздоимства - а не только для простого удешевления госмашины[29].

Особенность российской административной реформы заключается в том, что модернизация предпринята в условиях профицита бюджета и в
фазе подъема экономического цикла и мотивируется не столько ограниченностью государственных финансов, сколько бездарным их
расходованием. За государством закрепилась репутация самого плохого собственника, что блокирует применение значительного числа
современных технологий, в том числе государственных гарантий, компенсаций процентов по кредитам, организации кампаний с
государственным участием, венчурного бюджетного финансирования и других. Более того, архаичная государственная машины заматывала
исполнение стратегических решений. Одни и те же поручения годами кочевали из документа в документ. Согласование системообразующих
законопроектов шло многие месяцы и безрезультатно. Поручения исполнялись формально и не по существу. Национальные мероприятия -
подобно восстановлению города Ленска Госстроем России - проваливались.
Достаточно знаменитого примера с удвоением ВВП. Правительство и ведомства не только не представили развернутого плана реализации
указанного положения Послания, но отдельные чиновники позволили себе публично комментировать его адекватность.
Ситуация в общем-то становилось угрожающей. Восстановление чувствительности административной системы к политическим импульсам,
управляемости становилось важнее, чем финансовая легкость конструкции[30].
Наверное, именно с позиций повышения эффективности государственной машины целесообразно, в первую очередь, анализировать новую
структуру и систему федеральных органов исполнительной власти.

Признано, что в результате установления новой структуры аппарат сплющился[31]. В нем выделились две части - высшее руководство,
принимающее политические решения (премьер-министр, вице-премьер, руководитель аппарата Правительства и министры) и основная масса
государственных служащих, которые уже неправомочны согласовывать законопроекты или докладывать вопросы на Правительстве, формируя
тем самым его протокольные решения. Замминистры, начальники укрупненных департаментов, руководители служб и агентств теперь не более
чем <?ведущие менеджеры страны>. Тем самым предусматриваются ограничение прав чиновной массы устанавливать цели и общая
менеджеризация аппарата. На усиление этих тенденций сработали и разовая ликвидация 146 правительственных комиссий[32], и сокращение
числа вице-премьеров[33], и даже такая спорная мера, как девальвация института заместителей министров.
Трудно судить о результатах незавершенного процесса, однако с учетом представленной в статье ретроспективы представляется возможным
определить наступивший этап реформы как попытку разбюрокрачивания политики, отлучения от нее армии столоначальников, превращения
большинства из государственных служащих в исполнителей-менеджеров.
Но преобразование государственной машины в инструмент реализации стратегических планов и проектов требует создания механизма
выработки самих стратегий. Пока же инструменты и технологии стратегического планирования в новой структуре органов власти в
развернутом виде не обнаружены. К примеру, аппарат Правительства только согласовывает или отправляет на доработку предложения
политиков-министров. Остается не ясным, кто пишет данные предложения, посредством какой процедуры вырабатывает. Если в качестве
<?стратегов> будут выступать рядовые сотрудники департаментов, то стратегическая компонента может и не развиться.
В целом произошедшие изменения в системе исполнительной власти закладывают базу качественного изменения содержания административной
реформы. Так, если раньше в ходе нее решались уникально российские задачи переходного периода, то теперь во все большей степени
встает та же задача, с которой пытается справиться большинство стран современного мира, - повышение эффективности государственной
машины.
Такого типа административные реформы идут почти повсеместно. Реформы пережили Китай, Канада, США, Австралия, Бразилия,
Великобритания, Венгрия, Германия, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, Финляндия, Чили, Южная Корея. Сейчас меняются подходы к
госуправлению в Италии.
Реформа административной системы перестает быть уникально российским явлением. В мире параллельно идет аналогичный поиск форм
государственного регулирования, способных обеспечить эффективность государства как такового. В основном разрабатываются идеи
перестройки административной системы по аналогии с корпоративным управлением - через отделение менеджеровисполнителей от
собственников (представителей национальных интересов). И схожесть подходов здесь очевидна.
Но российская специфика сохраняется в том, что в российских реформах политическое содержание лишь только угадывается. Пока
фиксируется разрыв между оформившимся представлением об идеальной модели и относительно незрелыми условиями ее реализации. В России
подобные ситуации, как правило, разрешаются за счет форсированного продвижения модели, в том числе посредством повышения нагрузки на
отдельные ее инструменты и конструктивные блоки. Так, в конце 80-х - начале 90-х годов на основе форсированной нагрузки на отрасли
топливно-энергетического комплекса удовлетворялись в социалистическом государстве потребности народного хозяйства в энергоносителях
(в ущерб энергосберегающей политике и адаптации целевых ориентиров по отдельным отраслям комплекса). А во времена <?шоковой терапии>
рынок вводился опять же через свою производную - свободное ценообразование.
Масштабная реструктуризации органов исполнительной власти показывает, что пока процесс поиска эффективной модели государства идет
через самоотделение административной системы от других сегментов общества. Весьма неспешно исполнительные органы обособляются от
политики, экономики, гражданского общества, а также от научного и экспертного сообщества. Причем, что характерно, никто из субъектов
сам не торопится отдалиться от административной системы. Сращивание бизнеса и государства известно. В политике пресловутый
административный ресурс сделался притчей во языцех. Российское экспертное сообщество далеко от think tanks и не может
рассматриваться как реальный элемент гражданского общества. Пока большинство фондов только <?упаковывает> решения, принимаемые иными
социальными группами, т. е. продает инструменты, при помощи которых заказчики придают своим интересам видимость объективных доминант
общественного развития.
Увы, чиновничество по-прежнему остается движущей силой реформы. И не только потому, что иного локомотива не наблюдается. Есть к тому
и еще несколько специфических причин.

Во-первых, к этому подталкивает сама конструкция государственной машины, к которой приложены модернизационные усилия. Никакое хоть
сколько-нибудь значительное мероприятие нельзя осуществить вне исполнительного аппарата и без его участия. Не найдется ни точки
приложения усилий, ни инструментов. Реформирование без бюрократии - прожектерская наивность.

Во-вторых, чиновник идеологически пуст. Главное для бюрократа - остаться внутри часового механизма, а какое время будут показывать
стрелки на циферблате, - для него не принципиально. Общественное положение чиновника зиждется на трех китах: компетенции -
полномочия - статус. И первичен в этой триаде статус. Он является основанием к назначению материального содержания, объема
социального пакета, льгот и привилегий.

А значит, итог текущего этапа будет также зависеть от того, на какие самоограничения готова пойти власть, сохранив при этом
суверенитет и дееспособность российского государства. Формой движения будет форсирование административных преобразований, наделяемых
значением основного способа решения общественных проблем.



[1] Данные за 2002 год.

[2] Таким органом, например, в сфере финансового контроля являлось Федеральное казначейство РФ.

[3] Нельзя не отметить, что контрольные (надзорные) функции выполняет и Правительство РФ как высший контрольный орган за
деятельностью органов исполнительной власти и исполнением решений.
Таким образом, явно или скрытно, с различной долей интенсивности, контроль и надзор присутствовал в работе практически всех звеньев
государственной машины.

[4] Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации
расходов федерального бюджета на государственное управление, образованная постановлением Правительства Российской Федерации от
08.06. 2001 года ? 452 под председательством заместителя председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов
Российской Федерации А. Л. Кудрина.

[5] Федеральный закон от 8 августа 2001 года ?128-ФЗ <?О лицензировании отдельных видов деятельности>, Федеральный закон от 8 августа
2001 года ?129-ФЗ <?О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей>, Федеральный закон от 8 августа
2001 года ?134-ФЗ <?О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)>.

[6] То есть исчерпывающего списка, не предполагающего расширения в правоприменительной практике, в отличие от открытого,
завершающегося требованием предоставлять <?и иные сведения по усмотрению регистрационного органа>.

[7] Федеральный закон <?О техническом регулировании> от 27.12. 2002 года ? 184-ФЗ.

[8] Не были дебюрократизированы и полномочия силовых структур, которые в связи с исполнением ими оперативно-розыскных мероприятий,
дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия имели право во внесудебном порядке вмешиваться в
хозяйственную жизнь, не неся при этом гражданско-правовой ответственности за нанесение бизнесу возможного ущерба.

[9] Как представляется, в том числе и в связи с ощущением этого обстоятельства в средствах массовой информации публиковались тогда
материалы, в которых критиковались не только пожарники, врачи, ветеринары, а также деятельность Федеральной комиссии по рынку ценных
бумаг России, Минимущества России и других ведомств. Так, эксперты следующим образом сосчитали успехи Министерства по налогам и
сборам по мониторингу крупных сделок: <:расходы МНС по проведению контроля на сегодня в семь раз превышают полученные от него
поступления в бюджет> (Межибовский И. Инспектора правят Кодекс // Автомир. 2002. ? 13).

[10] Надо отдать должное, что в системе исполнительной власти убеждения относительно мало влияли на карьерный рост. Можно было
исповедовать крайне либеральные или последовательно дирижистские принципы. Но вне зависимости от собственных идей советник Аппарата
Правительства или главный специалист министерства, начальник Департамента министерства или его статс-секретарь - готовили проект
доклада на основании (условно) ранее принятых законодательных актов, постановлений Правительства, действующих федеральных целевых
программ. И самый <?принципиальный> из документов запускался по кругу множественных согласований, изменений, замечаний и доработок.

[11] Правительственная комиссия по проведению административной реформы под председательством заместителя председателя Правительства
Российской Федерации Б. С. Алешина образована в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23.07.03 ? 824
постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года ? 451 и стала правопреемником Комиссии Кудрина.

[12] Очень интересное решение, поскольку под понятие мониторинга Комиссия подвела как маркетинг, так и любые иные формы сбора
информации, отслеживания ситуации, ее прогнозирования и даже информирования общественности о работе ведомств.

[13] Федеральным законом от 27 мая 2003 года ?56-ФЗ <?О системе государственной службы Российской Федерации>.

[14] Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года ?885 <?Об утверждении общих принципов служебного поведения
государственных служащих>.

[15] Указом Президента Российской Федерации <?О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации"
(оды)> от 19 ноября 2002 года ? 1336.

[16] Указом Президента Российской Федерации <?О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации"
(оды)> от 19 ноября 2002 года ? 1336 и Федеральным законом <?О государственной гражданской службе> (принят Государственной
думой России во втором чтении 2 апреля 2004 года).

[17] Федеральный закон <?О государственной гражданской службе> принят Государственной думой России во втором чтении 2 апреля 2004
года.

[18] О сложности этой проблемы говорит тот факт, что даже правовая форма ее решения исторически была найдена не сразу. Первоначально
широкое распространение получили договоры Российской Федерации с ее субъектами. С 1994 по 1998 годы их подписали 46 из 89 субъектов
Федерации. Договора как форма не изжиты до сих пор. Восемь из них все еще не расторгнуты, хотя, в соответствии с новым
законодательством, должны пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят существование. Федеральным законом от 24 июня
1999 года ?119-ФЗ <?О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации> был закреплен ряд принципов разграничения компетенций и
полномочий. Принятые в последние годы Земельный и Трудовой кодексы, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях провели
детальную регламентацию по соответствующим вопросам совместного ведения. Указом Президента российской Федерации от 21 июня 2002 года
?741 была образована специальная Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления под руководством Д. Н. Козака, разработавшая новое законодательство. На втором этапе административной реформы были
приняты два знаковых закона: Федеральный закон от 24 июля 2003 года ?95-ФЗ <?О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"> и Федеральный закон от 6 октября 2003 года ?113-ФЗ <?Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации>.

[19] Новый Закон - четвертый по счету, если первым считать Закон СССР 1990 года <?Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР>. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 года <?О местном самоуправлении в РСФСР> и Федеральный закон 1995 года <?Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>.

[20] Устанавливалось повсеместное муниципальное самоуправление: в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных
районах. В частности, из существа Закона вытекало, что наличие <?бесхозных> территорий в России не признавалось.

[21] В том числе посредством принятия собственного бюджета, включающего расходные и доходные статьи. Одновременно жестко определен
перечень основных органов местного самоуправления и поставлен заслон для превращения депутатов представительных органов в обычных
чиновников.

[22] Она была ограничена только целями непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. А прежняя практика создания
муниципалитетами, например, вино-водочных заводов становится незаконной.

[23] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года ?195-ФЗ, Федеральный закон <?О введении
в действие кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях> от 30 декабря 2001 года ?196-ФЗ,
Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года ?95-ФЗ. Вопросы административной ответственности также
раскрывает и Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 28 мая 2003 года ?61-ФЗ.

[24] Справедливости ради следует уточнить, что были предприняты организационные меры по расширению географии и упорядочению работы
общественных приемных полномочных представителей Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Из окружных столиц
конторы добрались до менее крупных городов. И доля писем, раньше бы предназначавшихся прямо Президенту, стала, наверное, оседать в
их почтовых ящиках.

[25] Новую станицу здесь открыли Федеральный закон от 31 мая 2002 года <?О гражданстве Российской Федерации>, Федеральный закон от 25
июля 2002 года <?О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации> и некоторые иные законодательные акты, принятые
ранее.

[26] Бизнес на получении российского гражданства по документам умерших граждан Российской Федерации получил широкую публичную
огласку.

[27] В правовом поле это, в частности, выразилось в обязательном присутствии понятий и категорий административной реформы в
большинстве стратегических документов, а именно: <?Энергетическая стратегия России на период до 2020 года> (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года ?1234-р), <?Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на
период до 2020 года> (распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 года ?1266-р), <?План действий Правительства
Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (оды)> (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 года ?1148-р),
<?Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (оды)> (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года ?1163-р) и др.

[28] Обследование проведено экспертным управлением Президента Российской Федерации.

[29] Достаточно вспомнить о возросшей стоимости судебной системы. А собственно численность работников органов госвласти и местного
самоуправления, согласно данным Госкомстата России, возросла за годы реформ с 1 135 тысяч человек в 1999 году до 1 259 тысяч человек
в 2003 году.
Между тем если экономический рост будет продолжен и налогоплательщик материально окрепнет, то столь значительного удешевления
государства, какое требовалось в 1997-1998 годы, не понадобится, и даже некоторые из сегодняшних требований могут быть смягчены. И
вообще демократия - дело дорогое.

[30] Для сравнения можно привлечь историю знаменитой реформы в Канаде. Во-первых, секвестор госрасходов был идеологическим истоком
программы <?Государственная служба - 2000>. Группа Нильсона, образованная в 1985 году, рекомендовала ликвидировать более 1 000
государственных программ на сумму свыше семи миллиардов долларов. Во-вторых, в активную фазу реформы в 1994-1995 годах дефицит
федерального бюджета достиг 72,8 процента ВВП (546 миллиардов долларов). Сокращение расходов стало одной из прямых задач, и в 1994
году были установлены планы по их снижению за три года на 29 миллиардов долларов. А меры по исполнению принятых решений как раз и
включали в себя сокращение 45 тысяч государственных служащих, уменьшение объема государственных трансфертов провинциям на четыре с
половиноймиллиарда долларов, ликвидацию 73 государственных организаций, коммерциализацию или реструктуризацию еще 47 государственных
организаций и другие мероприятия.

[31] Вместо старой структуры, состоявшей из 23 министерств, семи госкомитетов, двух комиссий, двух федеральных надзоров и шести иных
органов образовано 14 министерств, 34 службы и 28 агентств. Тем самым введено трехчленное деление, необходимость которого
установлена Указом Президента от 23 июля 2003 года ?824 <?О мерах по проведению административной реформы в одах>.

[32] Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2004 года ? 215 <?Об упорядочении состава координационных,
совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации>.

[33] В прежней структуре их было шесть.

==============
http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=812

Правительство благих намерений

Татьяна Архипова


С первых дней пребывания на своем посту второй президент России заговорил о необходимости административной реформы, в результате
которой должно произойти не только сокращение числа правительственных учреждений и числа чиновников в них, но сокращение и уточнение
их функций, для того чтобы в одном ведомстве не было сосредоточения правоустанавливающих и контрольных функций. Предполагалось, что
управлять чиновники будут лишь предприятиями, находящимися в государственной собственности, остальным - создавать условия, задавать
ориентиры и т. п. Это позволило бы ограничить присутствие государства в сфере производства и услуг, вообще ограничить его функции,
и, значит, освободить поле для деятельности институтов гражданского общества. О необходимости таких мер президент заявлял
неоднократно, но все эти предложения не вызывали энтузиазма у правительственных чиновников, и реформа под разными предлогами
откладывалась. Бюрократия, как правило, противится любым модернизациям; не делает она этого лишь тогда, когда они сулят выгоды
именно ей. В то же время не во всем был последователен и сам президент, назначая в правительство новых вице-премьеров и подбирая
кадры в него исходя из политической целесообразности.

Известно, что один вариант реформы готовился в аппарате самого правительства. Его подготовка довольно широко освещалась в печати.
Согласно правительственному варианту реформу предполагалось начать с сокращения числа функций (которых в общей сложности набралось
более пяти тысяч), закрепленных за тем или иным ведомством. Думается, что направление было выбрано верно - сокращение функций
неминуемо привело бы к сокращению числа владеющих ими структур. Однако неоднократные попытки сократить число функций не давали
положительных результатов - министерства держались за них мертвой хваткой, для видимости соглашаясь на отказ, например, от некоторых
представительских функций. Несмотря на это, правительственная комиссия во главе с Б. С. Алешиным продолжала выявлять избыточные и
дублирующие функции ведомств и готовить к 1 апреля доклад президенту с предложением разработать и принять около четырехсот
нормативных актов, необходимых для проведения административной реформы. Между тем популярность правительства М. М. Касьянова, в
отличие от популярности президента, была весьма невысокой. Оно подвергалось критике со всех сторон политического спектра; во время
думской избирательной кампании на него с критикой обрушились даже его члены. В это время в администрации президента готовился другой
вариант реформы. Проблема сокращения госфункций его авторами была отодвинута на второй план, а президенту была предложена новая
структура правительства и кандидатуры новых министров. Прежде чем охарактеризовать принятые В. В. Путиным меры, попытаемся дать
краткую предысторию органов исполнительной власти в России.



Правительство, утвержденное в мае 2000 года, первоначально насчитывало 24 министерства, шесть государственных комитетов, две
федеральные комиссии, 13 служб, восемь агентств, два надзора. Таким образом, органов исполнительной власти было 55, но в
правительство с правом решающего голоса входили лишь министры. В правительстве сначала было пять вице-премьеров. К началу 2004 года
их стало шесть (по мнению острословов, должность вице-премьера до недавнего времени была в нем одной из самых распространенных),
министерств и других ведомств 52. Помимо вышеперечисленных органов исполнительной власти, к ним были отнесены также Главное
управление специальных программ президента, Государственная техническая комиссия при президенте, его Управление делами. Это было
далеко не самое большое правительство в истории российской государственности.

Число министерств в царской России едва переваливало за десяток, третье коалиционное правительство А. Ф. Керенского вместе с ним
насчитывало 17 членов[1]. В первое советское правительство во главе с В. И. Лениным входили наркомы: по внутренним делам,
земледелия, труда, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по делам иностранным, юстиции, по делам
продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей; наркомат по делам военным и морским был представлен тремя членами
правительства. Затем в правительство пришли наркомы: по железнодорожным делам, призрения, здравоохранения и др., т. е. заявила о
себе тенденция к его росту[2]. Сохранилась она и в союзном правительстве, несмотря на сокращение числа министерств в марте 1953 года
в связи со смертью Сталина и в мае 1957 года при переходе в управлении промышленностью и строительством от отраслевой системы к
территориальной. В предвоенные годы число правительственных учреждений резко увеличилось за счет усиления централизации и, значит,
надстройки республиканских ведомств союзными, разукрупнения Наркомата просвещения РСФСР, Высшего совета народного хозяйства СССР,
дробления наркоматов, созданных в результате упразднения последнего. После войны их количество росло за счет создания новых органов
по руководству промышленными отраслями (в частности, оборонной), строительством. Система органов управления обычно перестраивалась в
связи с очередным кризисом в экономике страны. Число членов правительства превысило восемь десятков при Н. А. Тихонове в середине
80-х годов. Однако не стоит забывать, что в него не входили руководители многих органов исполнительной власти - комитетов, главных
управлений и др. В противном случае состав правительства достиг бы 120 членов. Такому их большому количеству удивляться не стоит -
ведь это было время стопроцентной государственной собственности и господства административно-командной системы управления, постоянно
требовавшей увеличения числа руководящих и надзирающих инстанций. Количество членов правительства Н. И. Рыжкова, как и кабинета
министров В. С. Павлова, было уже значительно меньшим.

Что касается правительств РСФСР периода ее пребывания в составе СССР, то число их членов было невелико - ведь в госаппарате союзных
республик, и в первую очередь в ней самой, многие ведомства отсутствовали. Первое правительство И. С. Силаева, сформированное в июле
1990 года и просуществовавшее год, насчитывало 33 министра и председателя государственных комитетов. Декларацией о суверенитете
РСФСР заявила претензии на создание некоторого числа органов, которых у нее прежде не было, поэтому второе правительство И. С.
Силаева состояло из руководителей 41 центрального ведомства[3]. Более того, в него по сложившейся еще в годы советской власти
традиции по должности входили председатели Советов министров - главы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации.
Число правительственных органов имело ярко выраженную тенденцию к росту. Процесс этот усилился после распада СССР: с упразднением
союзных ведомств многие объекты управления на территории России остались без руководства. К середине 1992 года Совет министров, а
именно так в то время называлось российское правительство, представлял собой громоздкий конгломерат ведомств. Министерств,
госкомитетов, других правительственных органов насчитывалось 137. Две правительственные комиссии (одну возглавлял А. Н. Шохин,
другую - В. Ф. Шумейко) проанализировали работу всех министерств и комитетов и пришли к выводу: структура управления слишком
громоздка, ее звенья часто дублируют друг друга, а порой и мешают работе. Отмечалось, что система центральных органов формировалась
в значительной степени эклектично - новые ведомства создавались для решения конкретных актуальных проблем, которые, по мнению
Шумейко, <?накатывались одна за другой после исчезновения СССР. С обретением самостоятельности Россией образовалась сумма бывших
союзных ведомств - их было свыше 80, и 44 российских>[4]. Двумя указами президента от 30 сентября 1992 года число правительственных
учреждений сокращалось до 69, главным образом за счет госкомитетов, заменяемых комитетами (руководители последних были выведены из
состава правительства); несколько упрощалась структура самих ведомств, предпринималась не совсем удачная попытка их унификации[5]. И
все-таки это было одно из самых больших правительств в мире. Выход из сложившейся ситуации был найден путем исключения из состава
правительства глав исполнительной власти республик и руководителей ведомств - не министерств. В соответствии с Конституцией РФ 1993
года правительство страны состоит из его председателя, заместителей и федеральных министров. Это позволило сократить состав
правительства почти вдвое - количество министерств в разных его составах насчитывало от 22 до 26; один-два чиновника пребывали в нем
в качестве министра без портфеля, как, впрочем, и руководитель его аппарата. Последующие составы - правительства В. С. Черномырдина,
С. В. Кириенко, Е. М. Примакова, С. В. Степашина, В. В. Путина - были близки к этому показателю. Правда, число вице-премьеров иногда
достигало восьми.

Если сравнивать структуру первого правительства И. С. Силаева с правительством М. М. Касьянова, то можно обнаружить существенные
отличия, но сравнение будет некорректным. Первое из них было органом исполнительной власти государственного образования, части
союзного государства. В нем отсутствовали или находились в зависимом от союзных структур состоянии многие органы, являющиеся
обязательными для суверенного государства. Они были созданы вновь или реорганизованы после распада СССР. В последующие годы в
перечень министерств, других федеральных органов исполнительной власти какие-то изменения вносились постоянно. Связано это было, на
наш взгляд, и с перераспределением функций, поисками оптимального их сосредоточения, и с продолжающимся процессом разгосударствления
собственности, с ее последующим переделом, и с весьма распространенным в то время лоббированием в президентском окружении интересов
ведомств и конкретных лиц и т. п. Для наглядности можно привести следующий пример. В правительстве Силаева существовали Министерство
образования, Государственный комитет по делам науки и высшей школы и Государственный комитет по молодежной политике; в ноябре 1991
года их функции были сосредоточены в двух органах - в Министерстве образования и Министерстве науки, высшей школы и технической
политики. В центральном аппарате последнего министерства в январе 1992 года был создан Комитет по высшей школе, выделившийся в
феврале следующего года в самостоятельное правительственное ведомство. В августе 1996 года Министерство образования и Комитет
объединились в Министерство общего и профессионального образования, которое в мае 1999 года было переименовано в Министерство
образования Российской Федерации. Чтобы закончить разговор об этом ведомстве, отметим, что указом от 9 марта 2004 года оно
преобразовано в Министерство образования и науки. Можно с уверенностью говорить о том, что через переименование, упразднение,
сокращение, укрупнение, разукрупнение прошло подавляющее большинство федеральных органов исполнительной власти. Исключение
составили, пожалуй, Министерство обороны, созданное в 1992 году, и Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий (образовано в 1994 году). Несмотря на столь частые реорганизации, имело место
необычайное дублирование функций - вспомним, что с преступностью в любых ее проявлениях <?боролось> до десяти правительственных
учреждений, но покончить с ней не удалось до сих пор.

Громоздкостью и непостоянством отличалась структура самих федеральных органов исполнительной власти. Так, в министерствах, помимо
коллегии, имелись комитеты, службы, департаменты, управления, отделы и другие подразделения. Дробность структур была такой, что
соотношение руководителей и исполнителей зачастую выглядело как 1:1. Объяснить это можно тем, что начальнику, пусть и маленькому,
положена повышенная зарплата.

Однако значительной части населения страны по большому счету нет никакого дела до количества министерств, их внутренней структуры и
даже числа чиновников. Как справедливо заметил один из экспертов, какое дело водителю до числа болтов в автомашине, главное, чтобы
на ней можно было комфортно ездить. Эффективность работы любого правительства оценивается по изменениям в экономической, социальной
и иных сферах жизни людей. Нельзя отрицать наличие положительных сдвигов в экономике, например, но одна часть аналитиков считает,
что связаны они исключительно с высокими ценами на нефть на мировом рынке, другая заподозрила статистиков в том, что материальное
положение россиян они оценивают не по доходам, а по расходам, в то время как увеличение последних обусловлено падением курса
доллара. Население тратит накопления предшествующих лет. В то же время все критикующие правительство М. М. Касьянова обвиняют его в
том, что по существу ни одна из начатых еще при первом президенте России реформ за последние четыре года не имела существенного
продолжения. Видимо, все это вместе взятое и подтолкнуло В. В. Путина к решительным действиям.



Российская Конституция 1993 года по воле ее авторов позволяет президенту, формально не являющемуся главой правительства, с одной
стороны, руководить его работой, а с другой - дистанцироваться от него. В преддверии президентских выборов В. В. Путин решил от него
отмежеваться. События развивались стремительно и следовали одно за другим. Он 24 февраля 2004 года своим указом отправил
правительство Касьянова в отставку. Хотя аналитиками это предрекалось давно, чуть ли не с первого года пребывания премьера в этой
должности, этот шаг главы государства оказался для многих неожиданным - ведь из сообщений средств массовой информации было известно,
что Касьянов незадолго до этого подавал президенту просьбу об отставке и она не была удовлетворена. Все ожидали, что она состоится
после президентских выборов. Как это у нас в последние годы принято, журналисты и аналитики с энтузиазмом стали подбирать ему
замену, но имени будущего главы кабинета не угадал никто.

Новый глава кабинета был представлен общественности и исполняющим обязанности членам правительства 1 марта. М. Е. Фрадков был мало
кому известен. Между тем он дважды входил в состав правительства в должности министра (сначала внешних экономических связей и
торговли, затем - торговли), возглавлял Федеральную службу налоговой полиции; с упразднением последней был назначен полномочным
представителем России при Европейском союзе в ранге министра. Знакомство В. В. Путина с ним состоялось еще тогда, когда будущий
президент России был вице-мэром северной столицы и отвечал за внешнеэкономические связи. Как признался сам Президент, сначала
Фрадков покорил его своей порядочностью, а позднее и готовностью выполнить любое поручение руководителя.

Президент подписал указ <?О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти> 9 марта[6]. В соответствии с ним в систему
федеральных органов исполнительной власти теперь входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Количество министерств было сокращено с 23 до 14, зато количество служб и агентств увеличено более чем в 1,6 раза. В итоге общее
количество всех этих органов вплотную приблизилось к численности таковых в правительстве Н. А. Тихонова.

Разработчики указа посчитали необходимым общее число функций, которыми наделяются федеральные ведомства, условно разделить на пять
групп: по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, правоприменительные, по управлению государственным имуществом,
по оказанию государственных услуг.



Указом предпринимается очередная попытка - последняя имела место в августе 1996 года[7] - дать определения каждому из видов
федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними министерства становятся органами, осуществляющими функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами президента и правительства сфере.
Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере, а также специальные функции в области обороны,
государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы страны, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению
государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Таким образом, пять
предложенных групп функций в соответствии с числом разновидностей федеральных органов перегруппировано в три. В соответствии с ними
функции правоустанавливающие, контрольные и правоприменительные отделились друг от друга. Однако деление это утрачивало смысл из-за
предусмотренного указом подчинения федеральных служб и агентств министерствам. Ряд аналитиков усматривает в этом фактическое
сохранение института вице-премьеров и увеличение их числа.

В соответствии с указом в правительстве остается один вице-премьер, к 14 министрам в ранге министра добавлен руководитель аппарата
правительства, что уже бывало в прежних составах. В результате предложенной реорганизации Россия получила одно из самых компактных
правительств в своей истории. Невелико оно и по сравнению с правительствами других государств.

Еще больший резонанс, нежели отставка правительства Касьянова, назначение премьером Фрадкова и упомянутый выше указ, вызвали
последующие назначения членов самого кабинета и руководителей служб и агентств. Выяснилось, что из 17 членов правительства с
некоторой долей условности новичками в нем являются семь. Оказалось, что мeста в правительственных структурах из числа прежних
высокопоставленных чиновников пока не нашлось лишь Касьянову. Не исключено, что это реакция на то, что он уж слишком в сердцах,
уходя, хлопнул дверью. Как заявил глава нового кабинета, <?люди не должны потеряться, перемещаясь по вертикали вниз>[8].

После персональных назначений членов правительства также стало ясно, что высказываемое еще накануне парламентских выборов
президентом и его окружением желание иметь правительство парламентского большинства не осуществилось. Вскоре стало очевидным и то,
что вряд ли последуют существенные сокращения чиновничьей страты. Почти сразу после назначения членов правительства В. В. Путин
подчеркнул, что <?мы не ставили целью просто механическое сокращение штатов. Только оттого, что мы сократим лишних 100 или 200
человек, лучше не будет>, но некоторое сокращение возможно[9]. Повторил это и М. Е. Фрадков, заявив, что <?мы не преследуем цели
сократить число чиновников. Для нас главное - удержаться и не наплодить новых>[10]. Воздерживаясь от прямой критики главы прежнего
правительства, глава государства подчеркнул, что целью предпринятых шагов <?является другая структура и выстраивание по-другому
функций и механизма власти как такового... Капитально должен быть сокращен аппарат правительства, должны измениться его функции.
Раньше это было теневое, параллельное правительство. Министерство принимало решение, потом это решение закидывали вице-премьеру,
вице-премьер - в аппарат правительства. Министр не нес ответственности, ссылаясь на аппарат. Аппарат кивал на вице-премьера,
вице-премьер кивал на министерство: У нас в некоторых сферах (скажем, в сфере военно-технического сотрудничества) согласования
ходили по кругу по 18 месяцев>. По его мнению, это должно уйти в прошлое[11]. Судя по имеющейся информации, наибольшему сокращению
(до 20 процентов штатной численности) будут подвергнуты две конкурирующие до недавнего времени и дублирующие друг друга структуры -
Администрация президента и аппарат правительства.

По меньшей мере удивление у общественности вызвало многократное повышение заработной платы высокопоставленным госслужащим с целью
<?приближения ее к рыночному уровню>. В ближайшее время, чтобы <?не было соблазна брать взятки>, ожидается ее повышение остальным
чиновникам. Делается это в условиях, когда зарплата бюджетников, не говоря о пенсиях и детских пособиях, не достигает прожиточного
минимума. Его достижение бюджетникам обещано в течение трех лет.

Полтора месяца спустя после подписания указа от 9 марта президент заявил, что документ этот базовый: <?После того как мы посмотрели,
как он работает в жизни, стало ясно, что-то подзабыли, что-то упустили>[12]. После этого заявления главы государства аналитики
озаботились прогнозами дальнейших мероприятий реформы, связанных с сокращением числа федеральных служб и агентств, их
переподчинением и т. п. Назывались и сроки их проведения - после вступления президента в должность и отставки правительства.
Действительно, 20 мая 2004 года указом <?Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти> В. В. Путин внес коррективы в
мартовский указ. В соответствии с ними сокращено число групп функций федеральных органов за счет отказа от так называемых
правоприменительных; воссозданы <?забытые> ведомства; внесены некоторые изменения в структуру органов; перераспределены - главным
образом путем подчинения премьеру - службы и агентства, хотя большинство их осталось <?за министерствами>; продлены сроки исполнения
данных ранее поручений; уточнены некоторые формулировки. Реформа находится в начале пути. Уже подсчитано, что в ближайшие месяцы
необходимо принять не один десяток правительственных постановлений, внести изменения в 15 федеральных законов[13].

Последние изменения в правительстве сейчас много критикуют. Наиболее распространенной является точка зрения, что новое правительство
будет <?карманным>, <?техническим>. Скорее всего это так - глава государства для проведения намеченных реформ посчитал необходимым
иметь <?максимально прозрачное и подотчетное ему лично правительство>. Критики обеспокоены и возможной в ближайшем будущем борьбой
между членами нового кабинета за доступ к президенту, сопротивлением даже лояльных ему министров тем или иным мероприятиям в рамках
начатой административной реформы.

Историку трудно критиковать факты незавершенных процессов - ему, как отмечал В. О. Ключевский, знание событий и их причины
необходимо дополнить их последствиями. Только результаты позволят оценить реформу по достоинству. Однако согласиться с такой ее
оценкой, что это <?первая с советских времен глубокая административная реформа>, думается, нельзя хотя бы потому, что в советские
времена реформами назывались реорганизации, а настоящие реформы так и не состоялись - разбивались об административно-командную
систему. Сейчас же главное состоит в том, чтобы минимизировать чиновничье сопротивление начатой реформе. В условиях проведения
модернизации сверху, в отсутствие институтов гражданского общества, вполне понятны опасения тех, кто говорит о том, что Россия в
очередной раз, объявив о благих намерениях, вполне может свернуть с пути их реализации. А пока нам надо ждать первых шагов нового
правительства.



[1] См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.

[2] См.: Первое советское правительство. Октябрь 1917 - июль 1918. М., 1991.

[3] См.: Правительство России и федеральные органы исполнительной власти: Структурный справочник. М., 1995. С. 97-101.

[4] См.: Известия. 2.10.1992. С. 2.

[5] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. ? 41. Ст. 2278, 2279; Известия. 2.10.1992. С. 2.

[6] Собрание законодательства РФ. 2004. ? 11. Ст. 945.

[7] См.: Собрание законодательства РФ. 1996. ? 34. Ст. 4081.

[8] Московский комсомолец. 13.03.2004. С. 2.

[9] Аргументы и факты. 2004. ? 11. С. 4.

[10] Московский комсомолец. 13.03.2004. С. 2.

[11] Аргументы и факты. 2004. ? 11. С. 4.

[12] Известия. 2004. 22 апреля. С. 2.

[13] Известия. 2004. 21 апреля. С. 1.