Москва - не проходной двор От миграционной политики государства зависит эффективность экономики и спокойствие граждан России Юрий Лужков, мэр г. Москвы
Версия для печати "Российская газета" - Федеральный выпуск №4493 от 16 октября 2007 г.
Почти год назад, накануне вступления в силу нового Закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ", я выступил на страницах "Российской газеты" со статьей ("Миграция здравого смысла" в номере "РГ" за 10 ноября 2006 года). В ней объяснялось, что в области миграционной политики государство пошло на очередную масштабную реформу с неясным содержанием и опасными последствиями.
К сожалению, сегодня практика доказала справедливость всех опасений по поводу того, что упрощенческими экспериментами в сфере миграции мы не только не решаем проблему адекватного регулирования миграционных потоков, но и закладываем мину под будущее всей страны. Приходится повторить еще раз главный вывод той публикации. Решение пойти на создание незамысловатой "уведомительной" системы миграционного учета - серьезнейшая ошибка. Государство практически устранилось от какого-либо регулирования направления, скорости, объема, качества трудовых миграционных потоков и ограничило свои задачи необязательными функциями регистратора. За всеми рассуждениями о либерализации, прозрачности, улучшении системы скрывалась банальная попытка "обрубить" государственную политику в миграционной сфере под миниатюрный размерчик невысокого качества работы соответствующих госструктур. Иначе говоря, нам предложили якобы простейшее решение сложнейшей проблемы: если у нас не хватает сил нормально регулировать миграцию, то давайте объявим, что регулировать миграцию особо и не нужно.
С таким подходом мы не решили и никогда не решим задачу качественной миграционной политики. Поэтому хочу снова вернуться к теме и поговорить о том, как мы в Москве, поработав почти год в условиях нового порядка регулирования трудовой миграции, видим на практике проблему и пути ее решения.
Миграция и суверенитет
Начну с главного - какое значение для России имеет правильно выстроенная миграционная политика и какова ее роль в будущем страны. Нужно напомнить абсолютно точные слова президента России Владимира Владимировича Путина о том, что в современном мире "суверенитет - это очень дорогая вещь, и на сегодняшний день эксклюзивная. Но Россия - такая страна, которая не может существовать без защиты своего суверенитета. Она будет либо независимой и суверенной, либо скорее всего ее вообще не будет".
Современный мир - это мир, где главный ресурс и главное конкурентное преимущество - "человеческий капитал". Национальный суверенитет зависит от нашей способности обеспечивать демографическую достаточность национального развития. Задача сбережения и приумножения российского народа не только и не столько количественная, сколько качественная. Поэтому, говоря о ней, мы должны видеть не только цифры численности населения, рождаемости и продолжительности жизни, но и большое количество других аспектов - качество и комфорт жизни, уровень здравоохранения и образования, включая профессиональное, развитие рынка труда, воспитание молодежи, обеспечение межнационального согласия и единства российской нации.
К задаче обеспечения демографической достаточности национального суверенитета и ко всем перечисленным качественным аспектам этого вопроса имеет непосредственное отношение и миграционная политика государства.
В последнее время довольно популярной стала та точка зрения, что стоит России открыть перед желающими двери, как угрожающий нам демографический спад будет нейтрализован массированным притоком мигрантов. Но этот вопрос является, мягко говоря, и спорным, и не таким уж простым. Да, без миграции, без миграционных трудовых ресурсов мы сегодня не можем обойтись. Но миграционная политика должна быть выстроена на правильных принципах. Миграция не должна работать на разрушение рынка труда и подрывать социальную солидарность; не должна быть бесконтрольной и угрожать национальной безопасности.
Сегодня же миграционные потоки имеют преимущественно характер трудовой и временной миграции. Этот процесс в некоторой степени способствует развитию экономики, но не оказывает принципиального влияния на решение стратегических социально-экономических и демографических задач России. Более того, социокультурная нагрузка на общество только возрастает, в стране увеличивается количество "гостей" в доме, но не решаются проблемы самого дома.
Эффективность механизма регулирования миграционных потоков может быть достигнута только при сочетании двух ключевых моментов. Во-первых, необходимо организовывать кругооборот малоквалифицированной рабочей силы из-за рубежа для решения конкретных проблем конкретных регионов, но с минимальными возможностями натурализации такой рабочей силы. Во-вторых, миграционный поток должен быть способен пополнять постоянное полноправное население России (то есть сообщество российских граждан) высококачественным "человеческим ресурсом" (по культурным, языковым, образовательным и возрастным параметрам).
Уважаемые москвичи и гости столицы
Из всего сказанного вовсе не следует, что мы боремся с миграцией, хотим ее победить и ликвидировать. Это вообще не тот вопрос, который решается в категориях расстановки запятой в формуле "запретить нельзя пущать". Мы боремся не против мигрантов, а за нормальное, цивилизованное регулирование трудовой миграции, которая обеспечивала бы интересы, взаимное уважение и москвичей, и приезжающих работать в город.
Если этого не сделать, то и власть, и все общество, да и сами мигранты будут безысходно находиться между молотом и наковальней. Между закипающим раздражением в духе "понаехали тут", с одной стороны, и проклятиями самих мигрантов в адрес нашего города, нашей страны, нашего бизнеса, который пригласил их поправить свое благосостояние, но создал по-настоящему рабские условия - с другой.
Чтобы эту ситуацию исправить, необходимо прежде всего уйти от неоправданно ультралиберальной системы учета трудовой миграции, которая сегодня у нас есть. Мы ставим вопрос в Москве очень четко: уведомительный принцип для нас неприемлем. Он не позволяет нормально управлять ситуацией и решать проблемы развития города. Упрощенная регистрация даже не по месту жительства, а по месту пребывания - то есть хоть в бытовке на стройке, хоть в павильоне на рынке - создает в городе ненормальную ситуацию и на рынке труда, и в сфере общественной безопасности.
Достаточно сказать, что мы, как не знали точно, сколько у нас в городе нелегалов, так и не знаем. Мы точно не знаем и того, сколько легальных мигрантов действительно работает в городе. Миграционной службой в Москве с начала года выдано более 500 тысяч разрешений на работу, но официально устроились на нее лишь 150 тысяч. Спрашивается, где остальные 350 тысяч человек и чем они заняты? Нет ли тут взаимосвязи, например, с тем, что, по сводкам правоохранительных органов, раскрытых и расследованных 40% преступлений от общего их числа совершаются в городе приезжими? Такая взаимосвязь достаточно очевидна любому москвичу.
Мы также хотим получить вразумительный ответ и на другой вопрос: если на работу устраивается лишь около 1/3 мигрантов, то, может, не нужны нам такие огромные квоты на привлечение рабочей силы - более 800 тысяч человек в этом году?
Нынешняя уведомительная система устроена так, что, когда любые - хоть завышенные, хоть обоснованные - годовые квоты будут полностью выбраны, все равно в город смогут приезжать "соискатели счастья", которым разрешения выдаваться не будут, но у них будет законное право в течение 90 суток находиться в городе. Во что может вылиться нахождение в городе большого числа активных трудоспособных и не знающих, чем себя занять, людей, понятно всем. Получается, что действующая система порождает неожиданные и взрывоопасные рецидивы.
Нам могут сказать, что, мол, все не так, на самом деле все эти люди работают... Просто не совсем легально. Но тогда это вообще уже ни в какие ворота не лезет. Тогда тем более нужно ставить вопрос о том, что вся система не работает - от не связанных с реальными потребностями города квот до неэффективного контроля, надзора и принуждения к соблюдению закона распоясавшегося бизнеса.
Все эти вопросы являются достаточным основанием для того, чтобы серьезно обсуждать необходимость замены действующего уведомительного порядка миграционного учета по месту пребывания на регистрацию по месту проживания. Нужен обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, налоговыми органами, медицинскими учреждениями, силовыми структурами, наконец, самими работодателями. В конечном счете, чтобы обеспечивать безопасность города и страны, необходима единая информационная система, которая должна отражать реальную ситуацию по соблюдению иностранными работниками миграционного законодательства.
О вреде погони за дешевизной
Вопросами совершенствования административного контроля за миграцией суть дела не ограничивается. У миграционной политики должен быть четкий и понятный экономический смысл. Нельзя оставлять за рамками темы вопросы социально-экономической политики, регулирования рынка труда и движения трудовых ресурсов внутри страны.
Очевидна необходимость как определения потребности экономики и различных ее отраслей в услугах мигрантов, так и соблюдение баланса миграционного заполнения трудовых вакансий с интересами российских работников, а также задачами развития национальной системы профессионального образования и подготовки кадров. Для этого недостаточно одних лозунгов и административных решений, необходимы внятные экономические стимулы для бизнеса, а также действенные механизмы его ответственности перед обществом.
Наконец, нужно создавать достойные условия труда и жизни самим мигрантам, а также режим наибольшего благоприятствования для мигрантов с определенными возрастными, образовательными, профессиональными и иными квалификационными характеристиками.
Наша миграционная политика в своем нынешнем виде на решение этих задач не работает. Ведь в "экономике миграции" много проблем, которые нужно не просто видеть, а целенаправленно решать. Например, по данным Всемирного банка, увеличение иностранных работников в какой-либо стране на 0,5% уменьшает заработную плату по стране на 1%. На макроэкономическом уровне это происходит потому, что иностранные работники, получая низкую зарплату, мало что вносят в налоговую копилку государства, да и заработанное тратят не здесь, а отсылают домой.
Нужно учесть, что для мигрантов работодатели, как правило, создают рабочие места с заниженной оплатой труда. Дополнительно к этому существует и фактор теневой занятости, что еще больше толкает вниз и зарплату, и уровень социальной защищенности мигрантов. Такие обстоятельства не могут не влиять и на общую ситуацию на рынке труда, на баланс спроса и предложения, на средний отраслевой уровень оплаты труда. Все это влечет за собой и более системные последствия. Со стороны нашей молодежи происходит падение интереса к получению профессионального образования. В первую очередь в отношении тех отраслей национальной экономики, где доля труда мигрантов наиболее высока. "Импорт кадров" разрушает национальную систему профессиональной подготовки по соответствующим специальностям. Собственных специалистов становится все меньше, а зависимость от миграции, соответственно, возрастает еще больше.
Этот порочный круг может превратиться в мертвую петлю на шее национальной экономики и возможностей ее устойчивого развития.
Понаехали или недодумали?
Мы эту грань еще не перешли, но если и дальше не будем ничего делать в этой сфере, то можно будет совершенно точно сказать, что и веревку намылили, и стульчик под своим будущим мы выбили сами.
Нам нужна система, при которой будет исключен демпинг на рынке труда - то есть заработная плата иностранных работников не должна быть ниже средней, установленной по отрасли для специалиста определенной степени квалификации с учетом региональных особенностей.
При этом необходимо жестко, огнем и мечом искоренять нелегальщину, теневую занятость мигрантов, поскольку это создает колоссальные метастазы диспропорций на рынке труда. Лишает добросовестный, легальный и честный бизнес конкурентных возможностей, а отечественных работников фактически может ставить в ситуацию своеобразного рэкета на рынке - искусственная безработица или согласие на менее выгодные условия труда. Повышенные штрафы за нарушение порядка привлечения иностранных работников введены, и это хорошо, Теперь дело за тем, чтобы в этой сфере максимально быстро и полноценно реализовать сам принцип неотвратимости наказания.
Необходимо кардинально изменить и сам порядок квотирования. Сегодня, например, реальные возможности привлечения работодателями иностранных работников никак не зависят от того, подавали они заявки или нет. По этой причине заявки подают не более десятой части работодателей, и квоты, определенные на основе такого объема заявок, вряд ли можно считать корректными. Более того, такая система не создает для бизнеса никаких мотивов к рационализации и планированию своей деятельности и поведения на рынке труда, участия в подготовке собственных национальных кадров.
Значит, государство должно здесь помочь бизнесу, создавая правильные стимулы: то есть снижая размер квот на привлечение иностранных работников, улучшая и упрощая в этих рамках сами процедуры законного привлечения трудовых мигрантов, развивая антидемпинговое законодательство на рынке труда, возрождая систему профессионального образования и привлекая бизнес в партнеры в этом деле.
Само использование квот на привлечение иностранной рабочей силы нужно обязательно сделать платным. Бизнес есть бизнес - он хорошо понимает ситуации, когда социальная ответственность выражается в рублях, а расчеты начинают показывать, что бездумное использование мигрантов может обернуться проигрышем. Средства же, которые будут поступать от оплаты использования квот, необходимо направлять одновременно и на поддержку национального профессионального образования, и на создание нормальных условий работы и жизни для мигрантов.
В частности, при значительных объемах привлечения иностранных работников в регионах сложный комплекс вопросов, связанных с их пребыванием, приходится решать не только работодателю, но и органам исполнительной власти. Необустроенные, "распыленные" по территориям регионов гастарбайтеры увеличивают нагрузку на инфраструктуру, осложняют криминогенную обстановку.
Значит, на региональном уровне нужно формировать полноценные государственные механизмы, комплексно решающие проблемы, связанные с трудоустройством и проживанием мигрантов. Таким механизмом может стать развернутая в регионах система "единых миграционных окон" (центров распределения иностранных работников). На их базе можно не только решать вопросы по отбору необходимого количества высококвалифицированных работников по требуемым специальностям, но и обеспечивать правовые, бытовые и все иные условия пребывания законных мигрантов, их адаптации.
Решению проблемы размещения привлеченных иностранных работников, а также работников из других регионов может способствовать создание специальных административно-бытовых городков, специальных гостиниц упрощенного типа, оснащенных необходимым набором бытовых услуг. Эти места смогут стать официальными адресами проживания мигрантов.
Систему нужно менять
Круг вопросов государственной политики, которые затрагивают миграционные процессы, чрезвычайно широк. Большинство из них проявляется на уровне отдельных регионов и территорий. Настолько, что говорить о возможности построения эффективной модели миграционной политики только на федеральном уровне без подключения властей субъектов РФ просто не приходится.
Считаю, что эффективная модель миграционной политики должна быть основана на реализации следующих подходов.
Первое. Миграция, безусловно, должна быть регулируемой, то есть от заявительного принципа нужно переходить к политике организации миграции.
Второе. Организация миграции прежде всего предполагает, что количественный объем миграции должен точно соответствовать экономическим запросам. Соглашение по этому вопросу между властью и бизнесом устанавливается системой квот на привлечение иностранной рабочей силы, которые государство выделяет субъектам хозяйственного права. Устанавливая квоту, государство не просто "рисует цифру", но четко говорит, что сверх этого объема ни одного мигранта нам не нужно, а затем жестко фиксирует и контролирует недопустимость нарушения бизнесом этого принципа.
Третье. Разрешение на работу нужно выдавать не иностранному работнику, а работодателю, т.е. предприятию, а сама квота должна быть предметом соглашения трехсторонней комиссии социального партнерства. С учетом ответственности работодателей и профсоюзов механизм определения квот станет эффективнее.
Четвертое. Квоты должны выдаваться не только под потребности бизнеса. Этого недостаточно. Квота может быть предоставлена только под гарантии и условия, обеспечивающие нормальное пребывание мигрантов - жилищные условия, прозрачные зарплаты и трудовые отношения, социальное и медицинское обслуживание.
Пятое. Организация миграции предполагает и то, что от случайного и стихийного набора мигрантов необходимо перейти к организованному набору. Регионы должны получить соответствующие полномочия и вести регулирование миграционных потоков через систему квотирования рабочих мест по отраслям экономики, через систему профессионального отбора или профессионального обучения мигрантов из разных стран, в том числе на основе целевого набора рабочей силы непосредственно в странах-донорах, то есть создать систему, при которой число прибывших к нам соискателей вакансий совпадало бы с принятым решением о квотировании.
Шестое. Федеральная миграционная служба должна определять квоты на основе выработанных регионами обоснованных заявок, а затем на основе режима контроля над межрегиональными перетоками иностранной рабочей силы, строго следить за тем, чтобы в отдельных регионах не появлялось избыточного количества мигрантов и связанных с ними социальных и экономических диспропорций.
Седьмое. Хозяйствующим структурам, делающим заявки на привлечение мигрантов, необходимо устанавливать соответствующие платежи за использование миграционных квот. Причем устанавливать размер этих отчислений следует на таком уровне, который побуждал бы бизнес готовить свои кадры и постепенно снижать потребность и желание привлекать иностранные трудовые ресурсы.
Восьмое. И потому должна быть создана единая информационная межведомственная система учета въезжающих и работающих в стране мигрантов, делающая прозрачными и понятными взаимоотношения иностранных работников и принимающей стороны.
Сегодня сформировано новое правительство России, одним из главных приоритетов в его деятельности определено усиление региональной политики, координация усилий федерального центра и регионов в рамках единой системы исполнительной власти. Все это, на наш взгляд, дает возможность в практическом плане начать решать все перечисленные вопросы повышения качества управления миграционной политикой.
В долгосрочной перспективе перед нами должна стоять задача выработки такой программы миграционной политики, которая вобрала бы в себя не только работу с соотечественниками и иностранными трудовыми мигрантами, но и демографические программы государства, вопросы национальной и конфессиональной политики. Разработка государственной программы должна стать одной из первоочередных задач власти.
